Verbesserungsbedarf im Steuerstrafverfahren

Keine Straftat ohne Verstoß gegen das Steuerrecht

Eine Steuerhinterziehung setzt einen Verstoß gegen eine steuerliche Pflicht voraus. Was steuerrechtlich erlaubt ist, kann strafrechtlich nicht verboten sein. Hierdurch wird das Steuerrecht mit dem Strafrecht verknüpft. Allerdings ist das Steuerrecht häufig nicht eindeutig. Gerade bei grenzüberschreitenden Sachverhalten stellen sich schwierige Rechtsfragen. Internationales Steuerrecht gilt als besonders kompliziertes Rechtsgebiet. Es braucht Jahre, sich einzuarbeiten und die notwendige fachliche Expertise zu erwerben.

Strafjustiz prüft Steuerrecht

Wäre es dann nicht richtig, komplexe steuerliche Rechtsfragen von den Finanzbehörden und Finanzgerichten entscheiden zu lassen? Der Gesetzgeber sieht das nicht so. Staatsanwälten und Strafrichtern wird qua Amtes die Fähigkeit zuerkannt, Steuerrecht richtig anzuwenden. Man nennt dies „uneingeschränkte Vorfragenkompetenz“. Folglich bewerten Staatsanwälte und Richter komplexeste Sachverhalte des internationalen Steuerrechts selbst. An die Rechtsauffassung von Finanzämtern oder Finanzgerichten sind sie nicht gebunden.

Auch wenn ein Finanzgericht entscheidet, dass ein Steueranspruch nicht besteht oder zumindest Zweifel angebracht sind: strafrechtlich kann dennoch angeklagt und sogar verurteilt werden.

Entscheidet das Finanzgericht später als das Strafgericht, ist ein Urteil zugunsten des Steuerpflichtigen kein prozessrechtlich ausreichender Grund, das Strafverfahren wieder aufzunehmen.

Risiko fehlender Objektivität

Das zweite Problem entsteht aus den Aufgaben der Steuerfahndung. Das Gesetz weist ihr eine doppelte Funktion zu. Einerseits ist sie Finanzbehörde und ermittelt die Besteuerungsgrundlagen. Andererseits ist sie Ermittlungsbehörde im Strafverfahren. In aller Regel sind hierbei dieselben Beamten tätig. Hieraus erwächst die Gefahr, dass Feststellungen im Strafverfahren einseitig zu Lasten des Steuerpflichtigen getroffen werden. Denn die Steuerfahndung lässt sich bisweilen vom steuerlichen Mehrergebnis leiten. Die Auswirkungen solcher nicht objektiv geführter Ermittlungen können gravierend sein. Der Schlussbericht der Steuerfahndung ist regelmäßig die Grundlage für die Entscheidung der Staatsanwaltschaft, ob sie Anklage erhebt oder das Verfahren einstellt. Und je nach persönlicher Affinität zum Steuerrecht folgen Staatsanwältinnen der Einschätzung der Steuerfahndung mehr oder weniger ungeprüft. In diesen Fällen ist die Steuerfahndung als Teil der Finanzverwaltung die faktische Herrin des Verfahrens.

Keine effektive Kontrolle der Ermittlungen

Das dritte Problem ist zeitlicher Art. Ein (internationales) Steuerstrafverfahren dauert üblicherweise mehrere Jahre. So ist etwa die Inanspruchnahme zwischenstaatlicher Rechtshilfe (z.B. Vernehmung von Auslandszeugen etc.) aufwändig und zeitintensiv. In dieser Zeit wird das Verfahren auf der Grundlage eines sog. Anfangsverdachts geführt. Dieser setzt lediglich voraus, dass tatsächliche Anhaltspunkte eine Steuerhinterziehung möglich scheinen lassen. Diese rechtliche Schwelle ist denkbar niedrig. Isoliert ist die Einleitung von Ermittlungen nicht anfechtbar. Während des Ermittlungsverfahrens wird durch das Finanzgericht nicht geprüft, ob der Steueranspruch besteht. Solange keine Steuerbescheide ergehen, gibt es keinen Verwaltungsakt, gegen den Klage erhoben oder ein Antrag auf Aussetzung der Vollziehung zum Finanzgericht gestellt werden könnte. Bestenfalls prüft der Ermittlungsrichter am Amtsgericht die Rechtslage. Allerdings ist dies oftmals reine Theorie. Zwischen einer täglichen Flut von Eilentscheidungen in allgemeinen Strafsachen müsste der Ermittlungsrichter die Zeit finden, sich z.B. mit den Voraussetzungen einer Berücksichtigung von Verlusten nach einem Doppelbesteuerungsabkommen zu befassen. Dies entspricht nicht der Realität. Deshalb läuft ein Steuerstrafverfahren jahrelang ohne effektive gerichtliche Kontrolle der Ermittlungsbehörden.

Verfahren gefährden Existenz

Das vierte Problem sind die Folgen, die allein die Einleitung strafrechtlicher Ermittlungen für den Steuerpflichtigen auslöst. Das schlechteste Szenario ist Untersuchungshaft. Sie ist ein beruflich und privat existenzgefährdender Einschnitt. Dabei erfolgt sie noch ohne Sicherheit, dass überhaupt Steuern verkürzt wurden.

Oder es kann Vermögen gepfändet werden, um einen ggf. bestehenden Steueranspruch zu sichern. Darüber hinaus können die Ermittlungsbehörden sich z.B. an Banken, Kunden oder Geschäftspartner wenden, um Informationen zu erhalten. Wird das Strafverfahren öffentlich, ist der Reputationsverlust nicht zu verhindern. Auch wenn sich die Vorwürfe irgendwann als unbegründet herausstellen: mit den wirtschaftlichen Konsequenzen bleibt der Beschuldigte weitestgehend allein.

Folgenlose Rechtsverstöße

Das fünfte Problem liegt darin, dass Rechtsverstöße im Strafverfahren für Behörden und Gerichte keine nennenswerten Folgen haben. Wenn einem Gericht potenziell entlastende Beweismittel vorenthalten werden, deutet dies auf einen klaren Rechtsverstoß hin. Aber es geschieht eigentlich nichts. Wird dem Gericht z.B. beim Antrag auf Erlass eines Durchsuchungsbeschlusses nur der Teil der Akte gezeigt, der die Ermittlungsthese bestätigt, bleiben gefundene Dokumente und Daten selbst dann verwertbar, wenn der Beschluss später aufgehoben werden muss. Die Liste möglicher Verfahrensfehler ist lang. Wird z.B. Akteneinsicht im Ermittlungsverfahren ohne zureichende Begründung verweigert, hat der Beschuldigte kein Rechtsmittel. Umgeht die Steuerfahndung die Vorschriften zur Rechtshilfe und besorgt sich Unterlagen aus dem Ausland auf dem kurzen Dienstweg, werden diese Unterlagen verwertet. Wird ein Steuerpflichtiger noch als Zeuge vernommen, obwohl schon ein Anfangsverdacht gegen ihn bestand, werden seine Angaben im Zweifel trotzdem berücksichtigt. Im deutschen Strafrecht führen Verstöße gegen das Verfahrensrecht allenfalls im Ausnahmefall zu einem Beweisverwertungsverbot. Immer wieder werden strengere Verwertungsregeln gefordert, um die Ermittlungsbehörden zu disziplinieren.

Die ungeliebte Lösung

Die Schwierigkeiten ließen sich lösen oder zumindest entschärfen. Die Abgabenordnung sieht vor, dass ein Strafverfahren ausgesetzt werden kann, bis das Besteuerungsverfahren rechtskräftig abgeschlossen ist (§ 396 AO). Hierdurch soll vermieden werden, dass es im Besteuerungsverfahren zu anderen Ergebnissen kommt als im Strafverfahren. In der Tat erscheint es logisch, erst die steuerliche Vorfrage zu klären und ein Strafverfahren erst danach durchzuführen, wenn Rechtssicherheit besteht. Allerdings hat der Beschuldigte keinen Anspruch auf eine Aussetzung des Strafverfahrens. Die Entscheidung steht im Ermessen der Staatsanwaltschaft. Selbst bei schwierigen und ungeklärten Rechtsfragen besteht keine Pflicht zur Aussetzung. In der Praxis ist die Aussetzung eine Ausnahme. Regelmäßig verweisen Staatsanwaltschaften auf den Anspruch des Beschuldigten, das Strafverfahren zügig durchzuführen (sog. Beschleunigungsgrundsatz). Wirklich überzeugend ist diese Argumentation nicht. Das Interesse an einer inhaltlich richtigen Entscheidung im Strafverfahren dürfte das Interesse an dessen zügiger Durchführung regelmäßig überwiegen. Wer lässt sich gerne damit trösten, dass er mangels Steueranspruchs nicht zu einer Haftstrafe hätte verurteilt werden dürfen, dies aber zumindest zügig ging? Es wäre viel gewonnen, wenn die Strafjustiz häufiger abwarten würde, was steuerrechtlich am Vorwurf wirklich dran ist, bevor sie Tatsachen schafft.